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發文字號: 司法院91.12.20.大法官釋字第553號解釋
公(發)布日: 091.12.20
本  文:
        解釋文
    本件係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認
其決定違背地方制度法第八十三條第一項規定,經報行政院依同法第七十
五條第二項予以撤銷;臺北市政府不服,乃依同條第八項規定逕向本院聲
請解釋。因臺北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體,且本
件事關修憲及地方制度法制定後,地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之
釐清與確立,非純屬機關爭議或法規解釋之問題,亦涉及憲法層次之民主
政治運作基本原則與地方自治權限之交錯,自應予以解釋。
    地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議員、直轄市長、縣(
市)議員、縣((市)長、鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長及村(
里)長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選
或補選。」其中所謂特殊事故,在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋
,而係泛指不能預見之非尋常事故,致不克按法定日期改選或補選,或如
期辦理有事實足認將造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與
實現地方自治之合理及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不
以影響及於全國或某一縣市全部轄區為限,即僅於特定選區存在之特殊事
故如符合比例原則之考量時,亦屬之。上開法條使用不確定法律概念,即
係賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地,蓋地方自治團體處理其自治事
項與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同,前者中央之監督僅能就適法
性為之,其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似(參照訴願法第七十
九條第三項);後者除適法性之外,亦得就行政作業之合目的性等實施全
面監督。本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念,上級監督機關為
適法性監督之際,固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷,但如其判
斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。
    憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查(參照憲法
第七十八條),除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參
照憲法增修條文第五條第四項),尚不及於具體處分行為違憲或違法之審
理。本件行政院撤銷臺北市政府延期辦理里長選舉之決定,涉及中央法規
適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋,屬於有法效性之
意思表示,係行政處分,臺北市政府有所不服,乃屬與中央監督機關間公
法上之爭議,惟既屬行政處分是否違法之審理問題,為確保地方自治團體
之自治功能,該爭議之解決,自應循行政爭訟程序處理。臺北市如認行政
院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益,自得由該地方
自治團體,依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷
,並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為
終局之判斷。
        解釋理由書
    本件係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認
其決定違背地方制度法第八十三條第一項規定,經報行政院依同法第七十
五條第二項予以撤銷;臺北市政府不服,乃依同條第八項規定逕向本院聲
請解釋。因臺北市為憲法第一百十八條所保障實施地方自治之團體,且本
件事關修憲及地方制度法制定後,地方與中央權限劃分及紛爭解決機制之
釐清與確立,非純屬機關爭議或法規解釋之問題,亦涉及憲法層次之民主
政治運作基本原則與地方自治權限之交錯,自應予以解釋。本件聲請屬地
方政府依據中央法規辦理自治事項,中央與地方政府間對於中央法規之適
用發生爭議,非屬本院釋字第五二七號解釋之範圍,本院依地方制度法第
七十五條第八項受理其聲請,與該號解釋意旨無涉,合先敘明。
    地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故得延期辦理改選或補選,
在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋,而係泛指不能預見之非尋常事
故,致不克按法定日期改選或補選,或如期辦理有事實足認將造成不正確
之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理及必要之行
政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某一縣市全部
轄區為限,即僅於特定選區存在之特殊事故如符合比例原則之考量時,亦
屬之。上開法條使用不確定法律概念,即係賦予該管行政機關相當程度之
判斷餘地,蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委
辦事項不同,前者中央之監督僅能就適法性為之,其情形與行政訴訟中之
法院行使審查權相似(參照訴願法第七十九條第三項);後者得就適法性
之外,行政作業之合目的性等實施全面監督。本件既屬地方自治事項又涉
及不確定法律概念,上級監督機關為適法性監督之際,固應尊重地方自治
團體所為合法性之判斷,但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監
督機關尚非不得依法撤銷或變更。對此類事件之審查密度,揆諸學理有下
列各點可資參酌:(一)事件之性質影響審查之密度,單純不確定法律概
念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者,對原判斷之
尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制,自應採較高之審查密
度。(二)原判斷之決策過程,係由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨
立行使職權之成員合議機構作成,均應予以考量。(三)有無應遵守之法
律程序?決策過程是否踐行?(四)法律概念涉及事實關係時,其涵攝有
無錯誤?(五)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上
位規範。(六)是否尚有其他重要事項漏未斟酌。又里長之選舉,固有例
外情事之設計如地方制度法第五十九條第二項之遴聘規定,但里長之正常
產生程序,仍不排除憲法民主政治基本原則之適用,解釋系爭事件是否符
合「特殊事故」而得延辦選舉,對此亦應一併考量,方能調和民主政治與
保障地方自治間之關係。本件因不確定法律概念之適用與上級監督機關撤
銷之行政處分有不可分之關係,仍應於提起行政訴訟後,由該管行政法院
依照本解釋意旨並參酌各種情狀予以受理審判。
    本件臺北市政府對於行政院依地方制度法第七十五條第二項撤銷其延
選決定,臺北市政府有所不服,乃屬與中央監督機關間公法上之爭議,雖
得依地方制度法第七十五條第八項聲請本院解釋,然因係中央監督機關之
撤銷處分違憲或違法之具體審理,衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予
釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七十八條),除由大法官組成之
憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第五條第四項),
尚不及於具體處分違憲或違法之審理(本院釋字第五二七號解釋理由書參
照)。本件行政院撤銷臺北市政府延期辦理里長選舉之行為,係中央主管
機關認有違法情事而干預地方自治團體自治權之行使,涉及中央法規適用
在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋,屬於有法效性之意思
表示,係行政處分,並非行政機關相互間之意見交換或上級機關對下級機
關之職務上命令。上開爭議涉及中央機關對地方自治團體基於適法性監督
之職權所為撤銷處分行為,地方自治團體對其處分不服者,自應循行政爭
訟程序解決之。其爭訟之標的為中央機關與地方自治團體間就地方自治權
行使之適法性爭議,且中央監督機關所為適法性監督之行為是否合法,對
受監督之地方自治團體,具有法律上利益。為確保地方自治團體之自治功
能,本件臺北市之行政首長應得代表該地方自治團體,依訴願法第一條第
二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷,並由訴願受理機關及行政法
院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷,受訴法院應予受
理。其向本院所為之釋憲聲請,可視為不服原行政處分之意思表示,不生
訴願期間逾越之問題(參照本院院字第四二二號解釋及訴願法第六十一條
),其期間應自本解釋公布之日起算。惟地方制度法關於自治監督之制度
設計,除該法規定之監督方法外,缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協
調機制,致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀
點,立法者應本憲法意旨,增加適當機制之設計。
    本件聲請意旨另指地方制度法第七十五條第二項有違憲疑義,核與司
法院大法官審理案件法第五條第一項要件不符;又聲請統一解釋與已解釋
部分有牽連關係,均不另為不受理之諭知,併此指明。
        協同意見書                                大法官  陳計男
    本件聲請案,多數大法官認:聲請人依地方制度法第七十五條第八項
聲請解釋合於規定;本件涉及行政院所為行政處分,應由行政法院審判;
並就地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」予以抽象解釋。本席
對於上開解釋原則雖勉予同意,但認其所持理由,或過於簡略,或不盡相
同,有須予補充說明者如左:
壹、關於本件依地方制度法第七十五條第八項予以解釋部分:
    按地方制度法第七十五條第八項規定:「第二項、第四項及第六項之
自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義(以下簡稱違
憲等疑義)時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以撤銷、
變更、廢止或停止其執行(以下簡稱予以撤銷)」。同條第二項規定「直
轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之規定者,由中央
各主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止執行」。準此以觀,直
轄市政府適用法律辦理自治事項之事務,與中央主管機關之意見相異,認
有違憲等情事之疑義,而在中央主管機關報行政院予以撤銷以前,直轄市
政府或中央主管機關,固得依同條第八項規定聲請本院解釋(註);但在
此階段係由本院大法官就中央主管機關與直轄市政府間,對於法律規定意
義之歧見,於行政院尚未介入具體事件之撤銷等行政處分前為抽象之解釋
,觀該項後段規定「在司法院解釋前,不得予以撤銷等」而自明。本件聲
請人為本件之聲請時,行政院已於民國九十一年五月二日對於臺北市政府
里長改選延期(自治事項)之具體行政行為(下簡稱延選案)為撤銷之行
政處分後,始於同月七日以行政院為相對人,依上開規定聲請解釋,揆諸
首開說明,原難謂盡符該條項之聲請要件而應予受理。惟本於大多數大法
官認為本件基於地方與中央權限劃分與紛爭解決機制之釐清與確立,及涉
及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯,認應予解釋
,本席基此認尚有意義(參照註說明)勉予同意。
貳、本件聲請人係對於行政院九十一年五月二日所為撤銷其延選行政行為
    之處分不服聲請解釋部分:
    按我國憲法關於司法審查制度之設計,對於法律違憲之爭議,係由大
法官以司法院解釋解決之,除由大法官組成憲法法庭審理政黨違憲解散事
項,得為具體事件之審理(參照憲法增修條文第五條第四項)外,尚不及
於具體處分違憲或違法之審查(參照本院釋字第五二七號解釋理由)。故
機關適用法規,如有違法之疑義,在行政系統上,有上級機關者,原則上
應由上級機關依職權予以解決(參照司法院大法官審理案件法第九條規定
)。惟關於地方自治事項,在地方自治機關行使其自治權時,從行政機關
之體系及層級上言,中央主管機關固為其上級機關,但從自治層級言,中
央主管機關並非立於自治機關之上級機關地位,更非中央主管機關之內部
機關。就職權之行使言,中央法規之解釋,例如地方制度法等,中央主管
機關對其主管之中央法規雖有解釋之權,即通常所謂之釋令或釋示,但若
其內容涉及地方自治機關自治權之職權行使,例如本件延選案,依地方制
度法第八十三條第三項規定,村里長之延選由地方自治政府核准辦理,而
屬地方自治機關決定之具體自治權職權行使。則中央主管機關對於所涉及
之同條第一項規定延選事由「特殊事故」之不確定法律概念,雖非不可表
示其意見或作成釋示(令),且該意見或釋示(令)並可拘束其內部機關
或其下級機關;惟地方自治團體於此情形(例如上述延選案),因非中央
主管機關之內部機關或其下級機關,為獨立人格之公法人,對於該不確定
法律概念之規定,自非不可本於其確信,解釋法律而予適用,除其判斷有
恣意、濫用或其他違法情事外,尚不當然應受中央主管機關見解之拘束。
中央主管機關如有不同意見,倘認地方自治團體之判斷有違憲等之疑義,
或地方自治團體認主管機關對其行為認為違憲等情事有疑義,在未經行政
院為撤銷之處分前,均可依同法第七十五條第八項規定,聲請本院大法官
解釋,用以統一法律見解。此與外國法例有規定依「解釋訴訟」之解決方
法者不同。若中央主管機關對於地方自治機關本於地方自治權已就其認定
之事實適用法律而為具體行政行為例如發布本件延選案,認其確有違法情
事,並報由行政院函令將其處分撤銷,旋即由行政院本於適法性監督將該
行政行為為撤銷之處分時,行政院既依其單方之撤銷處分將地方自治機關
之具體行政行為(延期改選里長)予以撤銷,使其發生失效效果,其撤銷
處分行為自屬訴願法上第三條第一項所定「行政處分」,已非行政機關相
互間之意見交換或上級機關對下級機關之職務命令,亦非單純行政機關內
部之事實行為,或行政指導,或為抽象之釋示或釋令之爭議可比。此種因
具體事件之紛爭,既屬關於地方自治團體就憲法所保障自治權行使受有侵
害之爭議,地方自治團體對之如有不服,自應依訴願法第一條第二項規定
,提起訴願以為救濟,倘仍不服訴願決定時,則應循司法救濟之行政訴訟
程序,依撤銷訴訟(行政訴訟法第四條)解決之,而不屬本院大法官之職
掌範圍。此即現行憲法對於司法審查分工規定精神之所在。或有持:本件
所涉及者為行政院與臺北市政府間之爭議,為最高級地方自治團體與中央
機關間之爭議,宜仿外國法例,以憲法訴訟由本院大法官直接審理之見解
者。惟我國憲法關於司法審查制度之設計有如上述,除憲法另作修正外,
似難以外國制度作為本院大法官得逕為受理解釋之依據。本件爭議之行政
院所為撤銷行政處分,其理由不採臺北市政府所表示之法律意見,並採內
政部之意見而予支持。中央主管機關於臺北市政府因見解上之歧異,仍未
依法改選時,未依同法第七十六條規定代行處理辦理改選,僅依同法第七
十五條第二款規定,逕為撤銷之行政處分。可知行政院與臺北市政府對於
「辦理里長之改選」為「自治事項」一點,雙方並未發生有憲法上之疑義
,所爭執者為延選之事由,是否合於「特殊事故」之認定差異,則關於該
行政處分是否違法之司法審查,自應循行政訴訟程序解決。此時行政法院
就某事實或情況是否合於地方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」
,而可適用同條第三項規定之認定,即為該院認定事實職權之行使,僅生
適用法律有無錯誤之違法問題。縱其認定有違法,除經依再審程序將原判
決廢棄外,受判決之當事人自應受該判決之拘束(行政訴訟法第二百十四
條第一項參照)。於此情形,既非關於確定判決所適用之法律有無牴觸憲
法,自亦無司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款聲請解釋規定之
適用。再者,本件延選事務係屬地方自治事項,自非地方制度法第三十條
第六項、第七十七條第二項法律位階性或權限爭議之「法律解釋事件」。
亦非如外國立法例上(例如日本行政事件訴訟法第六條、韓國行政訴訟法
第三條第四項)之機關訴訟型態。則該外國法例在本號解釋上,仍無參酌
之餘地。
參、關於地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」之解釋:
    地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議員、直轄市長、縣(
市)議員、縣(市)長、鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長及村里長
任期屆滿或出缺應改選或補選時,因特殊事故,得延期辦理改選或補選」
。所謂「特殊事故」係一不確定法律概念,立法者於立法時,即因「事故
」之型態可能多樣,難以逐一規定,故以不確定法律概念予以規範,賦予
執法者,依據具體之情事,個別予以認定。從而每一執法者,於執行法律
而適用該法律規定於具體事件時,就「特殊事故」之意義均有解釋之權。
惟中央主管機關對之如著有釋示(令)時,其機關內部或其下級機關對解
釋權之行使,固應受上級機關釋示(令)之拘束,但地方自治團體就地方
自治事項所為法律上見解,雖亦宜尊重中央主管機關之意見,但因其非中
央主管機關之下級機關,尚不當然受中央主管機關意見之拘束已如上述;
即屬行政法院於個案所表示之法律上意見,雖於撤銷或變更原處分或決定
之判決,就其事件有拘束各機關之效力(行政訴訟法第二百十六條),但
亦不當然有拘束該個案以外之法院或行政機關之效力。本件對此抽象法律
概念之具體適用,既須依行政爭訟解決,原應尊重行政法院認定事實適用
法律之職權行使,似不宜對於如何解釋適用該抽象性法律概念之原則意涵
再表示意見。惟為期對此類抽象性法律概念規定之解釋適用,將來適用時
有更具體之法則可資依循,避免一再造成適用機關間之法律歧見,本院作
成參酌意見,供法院及其他機關於適用此類抽象法律原則於事件時之參考
,從統一法律上見解觀點言,亦難謂無價值,故本席未積極表示不贊同作
成此部分之解釋。謹提出協同意見書如上。
註:地方制度法第七十五條第二項規定:「直轄市政府辦理自治事項違背
    憲法、法律、中央法令或逾越權限者,由中央各該主管機關報行政院
    予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」。又同條第八項規定:「第二
    項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣
    規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以
    撤銷、變更、廢止或停止其執行」。準此以觀,在中央主管機關,認
    直轄市政府辦理自治事項有違憲等情事而應予撤銷時,自應依該條第
    二項規定報行政院予以撤銷等處分;如對其辦理自治事項是否有違憲
    ,尚有疑義,則對於其自己認是否違憲等尚有疑義之事項,除應依同
    條第八項規定,聲請本院解釋,待解釋後再為處理外,應不得報行政
    院為撤銷處分,否則豈非權限之濫用。若中央主管機關認其辦理自治
    事項為違憲等無疑,並報行政院為撤銷等處分,行政院復予支持而為
    撤銷處分,自亦無「辦理自治事項有違憲等之疑義」,不生行政院聲
    請本院解釋問題;如行政院對中央主管機關之報請撤銷所持理由,認
    尚有疑問,而確信自治團體之行為尚無違憲等情事,自應為不撤銷之
    處分,如無確信時,則應依同條第八項規定,聲請本院解釋,經解釋
    後,再為處理,尚不得一面聲請本院解釋,一面不待本院解釋即為撤
    銷等處分,觀同項後段規定,在本院解釋前,不得為撤銷等處分即明
    。但就地方自治團體之直轄市而言,如對中央主管機關或行政院之認
    其辦理自治事項有違憲等情事尚有疑義,而與之發生公法上之爭議時
    ,即屬同條第八項之疑義,在行政院尚未為具體之撤銷等處分前,自
    亦得依該條項規定,聲請本院解釋,以為救濟。於此情形,依同項後
    段,行政院在本院解釋前,自不得為撤銷等處分,以保障地方自治機
    關自治權之行使(同項後段)。若謂直轄市無同條第八項聲請本院解
    釋之權,依上分析,殊難期待中央主管機關或行政院之聲請本院解釋
    ,以停止行政院之撤銷等處分。從而直轄市必待行政院為撤銷處分後
    ,逐案提起行政訴訟,以尋個案救濟。如此,地方自治之憲法上制度
    性保障,難免落空,當非該條項之立法原意。又行政院依同條第二項
    中央主管機關之報請撤銷直轄市之處分後,同條未設有行政院為撤銷
    等處分前,應使直轄市有陳述意見機會或其他溝通協調機制之相當規
    定,致有形成中央與地方即刻發生對立之虞。例如本件聲請案內政部
    係於九十一年四月三十日以臺內民字第0九一00六八二三號函請行
    政院撤銷延選案,行政院即於同年五月二日為撤銷處分,致臺北市政
    府旋於同月七日向本院聲請解釋。按內政部在報請行政院撤銷時,未
    將副本通知臺北市政府(見該函副本僅送同部民事司),行政院在依
    內政部之報請撤銷而為撤銷處分前,亦未使臺北市政府有陳述意見之
    機會,即於翌日即為撤銷之處分,致臺北市政府未能及時於行政院為
    撤銷處分前向本院聲請解釋,俾有適用同條第八項後段之救濟機會,
    所為撤銷處分之過程,難免有違反正當法律程序原則之嫌,而臺北市
    政府未即依行政院之撤銷處分辦理改選而聲請本院解釋,復於九十一
    年七月二十三日公布里長選舉及就職日期,達到實際上延選目的,如
    此對立,依上說明,殊屬遺憾,亟待法律之修正。
        協同意見書                                大法官  孫森焱
一、德日行政訴訟之類型
    行政訴訟學說上可分為主觀訴訟與客觀訴訟。前者以保護國民個人的
權利或法律上之利益為目的;後者乃以維持客觀的法秩序、保障行政之適
法性為目的。客觀訴訟因與保護人民之權利或法律上之利益為目的之主觀
訴訟有別,故原告無庸具有應受裁判保護之權利或利益。因而性質上,於
法律明文承認之情形始得提起,其類型有民眾訴訟與機關訴訟二者。關於
機關訴訟,日本行政事件訴訟法第六條規定:「本法稱機關訴訟者,謂國
或公共團體之機關相互間,就有關權限之存否或其行使發生紛爭而提起之
訴訟。」惟依同法第四十二條規定,機關訴訟與民眾訴訟同,於有法律規
定之情形,以法律所明定者為限,始得提起。第四十三條又規定:「於民
眾訴訟或機關訴訟請求撤銷處分或裁決者,除第九條(有關當事人適格)
及第十條第一項(有關權利保護必要)規定外,準用有關撤銷訴訟之規定
。」「於民眾訴訟或機關訴訟請求確認處分或裁決無效者,除第三十六條
(有關當事人適格)規定外,準用有關確認無效等訴訟之規定。」「前二
項規定以外之民眾訴訟或機關訴訟,除第三十九條(將當事人訴訟告知為
處分或裁決之行政機關)及第四十條第一項(起訴期間為不變期間)之規
定外,準用有關當事人訴訟之規定。」按行政機關原非權利義務主體,機
關相互間有關權限之爭執亦得由上級機關解決,惟為確保機關適法行使其
權限,或為解決中央機關與地方自治機關相互間之爭執,亦有必要由司法
機關依法定程序以中立第三者立場,加以審理。此所以日本行政事件訴訟
法第四十二條規定,機關訴訟於有法律規定之情形,以法律所明定者為限
,始得提起。然客觀訴訟是否屬於司法權的範圍,日本學說上尚無定論。
至於我國行政訴訟法就機關訴訟則未設明文規定(關於日本行政訴訟制度
參看芝池義一著行政救濟法講義、李仁淼著司法權的觀念-由日本「客觀
訴訟」與司法權觀念之論爭,反思我國司法院定位問題,刊登於翁岳生教
授七秩誕辰祝壽論文集「當代公法新論」上冊九一九頁起)。顧德國行政
法院法尚無明文規定機關爭訟,惟法院受理機關爭訟,旨在解決地方自治
團體之自治機關與國家機關間之爭議,或同一機關內的權限爭議,前者稱
機關間爭訟,後者稱機關內爭訟。此類訴訟常涉及機關權限上之政治爭議
,經由法院裁判將政治爭議法律化,故具有客觀確認法律秩序之功能。然
機關爭訟受理的紛爭係有關機關內部的措施,無直接對外之法律效力,即
非行政處分,從而其訴訟類型原則上僅有給付訴訟、不作為訴訟及確認訴
訟。學者通說不認為得提起撤銷訴訟,惟有學者主張機關主觀的權利範圍
受到他機關或上級監督機關所侵害時,此項措施即屬行政處分(關於德國
行政爭訟制度參看李惠宗著德國地方自治法上機關爭訟制度之研究,刊登
於上揭「當代公法新論」下冊二一五頁起)。
二、本件臺北市得提起之行政訴訟為主觀訴訟
    依本院釋字第五二七號第三段解釋意旨,有監督地方自治團體權限之
各級主管機關,依地方制度法第七十五條對地方自治團體行政機關(即直
轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公所)辦理該條第二項、第四項及第六項
之自治事項,認有違背憲法、法律或其他上位規範,予以撤銷、變更、廢
止或停止其執行者,「如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律
上利益情事,其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟,於窮盡
訴訟之審級救濟後,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法
院大法官審理案件法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲請本院解釋
。」依此意旨,乃承認具有監督地方自治團體權限之各級主管機關所為處
分行為,有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,地方自治團體之
行政機關,如上述解釋文括弧內所示直轄市、縣、市政府或鄉、鎮、市公
所,即得代表該地方自治團體,依法提起行政訴訟。換言之,得提起此類
行政訴訟之原告,非為該地方自治團體本身而為其行政機關。此項見解,
無異變更最高行政法院(改制前之行政法院)判例向來所採立場,嚴格區
別縣、鎮法人與縣、鎮之行政機關二者,認為縣、鎮法人有其獨立之法律
上人格,縣或鎮因中央或地方機關違法或不當之行政處分致其權利或利益
受損害者,僅得以縣或鎮法人之名義為訴願人或行政訴訟之原告,不得以
鎮公所或縣政府名義為之(參看四十七年裁字第五一號、四十九年判字第
七十號判例)。茲本解釋意旨第三段謂:「臺北市政府如認行政院之撤銷
處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益,自得由該地方自治團體
,依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟,請求撤銷。」於
解釋理由書就該爭訟之標的說明:「為中央機關與地方自治團體間就地方
自治權行使之適法性爭議。」按行政訴訟法第四條至第八條規定之行政訴
訟均以保護人民之權利或法律上之利益為目的,本解釋釐清地方自治團體
居人民之地位,得為行政訴訟之原告,與行政訴訟法第二十四條規定地方
自治團體之行政機關得為被告者,情形有別。又地方自治團體提起行政訴
訟所受保護之權利或法律上之利益,除私法上權利或利益外,尚包括地方
自治權。類此訴訟,既以保護人民(或地方自治團體)之權利或法律上之
利益為目的,為學說上所稱主觀訴訟。
三、本件臺北市政府無從依行政訴訟法提起機關訴訟
    本件係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認
其決定違背地方制度法第八十三條第一項規定,經報行政院依同法第七十
五條第二項予以撤銷;臺北市政府不服,乃依同條第八項直接聲請本院解
釋。本解釋謂事關修憲及地方自治法制定後,地方與中央權限劃分及紛爭
解決機制之釐清與確立,涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自
治權限之交錯,自應予以受理其聲請。是承認地方自治團體之行政機關對
各級主管機關所為處分行為發生違憲或違法之疑義時,得依地方制度法第
七十五條第八項規定聲請解釋之又一例。惟解釋意旨第三段謂本件涉及中
央法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋,乃屬臺北
市政府與中央監督機關間之公法上爭議,攸關行政處分是否違法之審理問
題,為確保地方自治團體之自治功能,該爭議之解決,應循行政訴訟程序
處理。然則此項訴訟之性質如何,與行政法院受理類此事件應適用之訴訟
程序如何相關。本解釋意旨第一段謂:臺北市為憲法第一百十八條所保障
實施地方自治之團體,且本件爭議非純屬機關爭議或法規解釋之問題云云
,認臺北市得依行政訴訟法第四條規定提起訴訟,請求撤銷行政院之行政
處分。按本件臺北市與行政院間之爭議,如認為純屬機關間之權限爭議,
乃中央與直轄市間發生之權限爭議,其解決途徑,依地方制度法第七十七
條第一項前段規定,由立法院院會議決之;本院釋字第五二七號解釋第三
段亦謂純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之權限爭議,
應循地方制度法第七十七條第一項規定解決之。可見中央與直轄市間發生
權限爭議時,地方制度法第七十七條第一項已設有救濟之規定。因此,本
件如純屬機關間之權限爭議,臺北市政府亦無從向行政法院提起所謂機關
訴訟即客觀訴訟。關此,與德、日立法例不同。四、所謂特殊事故之涵義
    解釋理由書略謂本件係臺北市政府與中央監督機關間發生公法上爭議
,有待具體審理中央監督機關之撤銷處分有無違憲或違法之情形,非本院
以解釋所得解決。臺北市如對行政院撤銷其延期辦理里長選舉決定之處分
行為不服,應循行政爭訟程序解決之。然則延期辦理里長選舉之決定是否
符合地方制度法第八十三條第一項所謂特殊事故之意義,應由行政法院審
理認定為是。本院大法官如就此不確定法律概念為解釋,則唯有揭示抽象
之原則。如以具體文字表明其範圍,無異侷限法律條文之內涵意旨,不但
侵犯立法自由形成範圍,且妨礙法院認事用法之職權行使。本解釋意旨謂
特殊事故之意義在概念上無從以固定之事項加以涵蓋,並提示「不能預見
之非尋常事故」、「符合比例原則之考量」、「尊重該地方自治團體所為
合法性之判斷」(以上看解釋文)、「調和民主政治與保障地方自治間之
關係」(看解釋理由書)等原則,於具體事實是否具備此要件,仍有待該
管行政法院為適法之審認。
五、事件審查密度之提示
    本件解釋理由書依學理提出事件審查密度之參酌原則有六,其中(一
)事件之性質影響審查之密度,單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科
技、環保、醫療、能力或學識測驗者,對原判斷之尊重即有差異。又其判
斷若涉及人民基本權之限制,自應採較高之審查密度。(二)原判斷之決
策過程,係由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨立行使職權之成員合議
機構作成,均應予以考量。惟關於前者,原判斷若涉及人民基本權之限制
,即應採較高之審查密度,為保障憲法規定人民之基本權所應然。至能力
或學識之測驗,專由職司測驗之人依其專門學驗獨立判斷,不受任何人左
右者,例如典試委員對試卷答案之採分,法院無從以裁判認定其當否(參
看本院釋字第三一九號解釋);學術研究之作品,有何價值,法院不得本
於學術批判之立場評定其優劣(參照民法第一六五之二規定)。又環保及
醫療本即屬於科技之一環,其有爭執之見解,倘在相關領域之學術及實務
上尚無定論,則法院將該見解採為裁判之依據,即不得以低審查密度衡量
。關於後者,原判斷當否之認定,茍係經由體制內合法程序所作決策,則
不應因是否由該機關首長單獨為之,抑由專業及獨立行使職權之成員合議
機構作成而有不同之審查密度。如專依本解釋理由書此項意旨,機關首長
為規避行政或民、刑事責任,遇有棘手爭議問題,即非不得將其推諉,由
所謂專業及獨立行使職權之成員合議機構作成決議而後行之,造成無擔當
、諉過他人之首長。最高法院就鑑定意見之採用,著有七十九年臺上字第
五四0號判例:「法院固得就鑑定人依其特別知識觀察事實加以判斷而陳
述之鑑定意見,依自由心證判斷事實之真偽。然就鑑定人之鑑定意見可採
與否,則應踐行調查證據之程序而後定其取捨。倘法院不問鑑定意見所由
生之理由如何,遽採為裁判之依據,不啻將法院採證認事之職權委諸鑑定
人,與鑑定僅為一種調查證據之方法之趣旨,殊有違背。」本判例於所謂
「專業及獨立行使職權之成員合議機構」作成之鑑定意見亦有適用,法院
對合議機構鑑定意見之審查密度與對鑑定人個人鑑定意見之審查密度應無
分軒輊,此於行政法院認定原判斷之決策是否適法有當,可供參考。以上
意見與解釋理由書所述,未盡相同,爰提出協同意見書如上。
        協同意見書                                大法官  戴東雄
    本件臺北市政府對於行政院撤銷延期選舉里長決定之處分,涉及中央
法規適用在地方自治事項時之事實認定、法條上不確定概念之涵義,與中
央監督機關發生公法上之爭議。依多數大法官之見解,本件聲請案事關地
方與中央權限劃分及紛爭解決機制之釐清與確立,非純屬機關爭議或法規
解釋問題,亦涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交
錯,自應予以受理,本席表示贊同。多數大法官決議行政院撤銷臺北市政
府延期辦理里長選舉之決定,係行政處分,臺北市政府對此有所不服乃屬
與中央監督機關間公法上之爭議,因此該爭議屬行政處分是否違法審理之
問題。為解決該爭議,自應循行政爭訟程序處理,本席表示贊同。
    惟多數大法官對於地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」此
不確定法律概念之解釋,本席認為有未盡周延之處,茲提出協同意見書補
充說明如下:
一、「特殊事故」之認定,有賴事實調查非大法官所得越俎代庖
    本件主要爭議乃行政院對於臺北市政府具體之行政處分以違法為由,
予以撤銷處分之行為,誠如多數大法官意見在本案理由書認為衡諸憲法設
立釋憲制度之本旨,係授與釋憲機關從事規範審查權限,除與大法官組成
之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外,尚不及於具體處分違憲或違法審理
,本席深表贊同。因此本案爭議之關鍵在於前述「特殊事故」之範圍如何
?此應從臺北市里長延期改選之具體事實如何發生、如何發展以及發展之
後果又如何,一一加以調查瞭解後,始能綜合性判斷該具體事實有無符合
地方制度法第八十三條第一項所稱「特殊事故」。
二、內政部與臺北市政府各聲請統一解釋「特殊事故」之時機已錯過
    地方制度法第八十三條第一項所使用之「特殊事故」概念,不是不可
以由大法官為統一解釋。當主管機關之內政部將該條項之「特殊事故」,
基於適法性之監督,解釋為:「重大之災害,變故或其他不可抗力事件足
以影響改選,或單一種類選舉之辦理,所費甚鉅,而有與他特殊選舉合併
辦理之可能不予合併足以造成社會資源重複浪費情事者」,但不包括臺北
市為里行政區域之調整而延期改選之事項。但臺北市政府對於內政部之此
種解釋並不以為然,並基於辦理合目的性之自治事項,認為該條項「特殊
事故」之解釋,不以內政部所解釋之範圍為限,尚包括里行政區域之調整
在內。當此兩造對於地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」之解釋有
不同意見,而在臺北市政府尚未公布延期改選以前,任何一造均可依據司
法院大法官審理案件法第七條第一項第一款,即中央或地方機關,就其職
權上適用法律或命令所採見解,與本機關或其他機關適用同一法律或命令
時所已表示之見解有異者,聲請本院統一解釋。內政部與臺北市政府於此
時間階段均未提出統一解釋之聲請。當時如有一方為「特殊事故」之歧見
提出統一解釋時,本席相信雙方之爭議可能迎刃而解。惟內政部認地方制
度法為中央法規,依該法之立法意旨,其有適法性之監督權;反之,臺北
市政府自認不必受內政部就特殊事故解釋之拘束,蓋地方制度法雖為中央
法規,但其規範對象為自治事項,應有充分的解釋空間,而認為該條項之
特殊事故,應包括里行政區域之調整在內。至此,如雙方均不提出聲請時
,則將錯過得聲請統一解釋的時機。爾後臺北市政府先以自己對「特殊事
故」合目的性之判斷,而公布里長的延期改選,內政部則認為臺北市政府
里長延期改選之自治性措施已構成違法,而依據地方制度法第七十五條第
二項之規定,直轄市政府辦理自治事項違背法律為由,報請行政院撤銷該
行政處分,行政院遂依內政部之申報將臺北市政府之里長延期改選之處分
予以撤銷。此時原本為內政部與臺北市政府就地方制度法第八十三條第一
項「特殊事故」不同解釋之爭執移轉到行政院與臺北市政府間之爭議,而
變成行政院撤銷臺北市延期改選里長之行政處分是否合法之判斷。詳言之
,原本爭執之主體係內政部與臺北市政府兩造當事人,爭執客體為「特殊
事故」之解釋,但經時間之發展,其爭執之主體已由行政院與臺北市政府
兩造所替代,而爭執之客體亦由「特殊事故」之解釋換成「撤銷里長延期
改選之行政處分是否合法」,而行政處分合法性之判斷屬行政法院之職權
,並非本院所能取代。總之,本來之主角(「特殊事故」之內涵)已退居
於配角地位,而多數意見明智決定主角(行政處分是否違法)之爭議,理
當交給行政法院判斷,則該爭議之解決亦應全權信任行政法院就臺北市政
府有關里行政區域調整之動機、經過及後果,尤其與里長延選之因果關係
全盤調查清楚後,對於是否符合「特殊事故」之涵義加以裁判。
三、上級機關對中央法規之自治事項有適法性之監督權
    本件臺北市政府所提出釋憲聲請案與行政院答辯書狀中均承認上級機
關有適法性之監督權,但不能為合目的性之監督。又多數大法官認為地方
自治團體處理其自治事項與委辦事項不同,前者中央之監督僅能就適法性
為之;後者得就適法性之外,行政作業之合目的性等實施全面監督。是以
上級監督機關得為適法性之監督,毫無疑問。
    地方制度法第八十三條第一項規定:「直轄市議員......,村(里)
長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選或補
選」。依此規定,里長選舉之改選應具備法定構成要件;同時延期辦理改
選或補選亦應符合法定構成要件始可。前者之法定構成要件乃任期屆滿或
有人出缺時,依法改選。後者延期改選或補選亦應符「特殊事故」之法定
要件。如因辦理里長選舉為地方自治事項,便將「特殊事故」解釋為地方
自治團體得視自己需要予以解釋,中央機關不得過問,將不符中央對中央
法規構成要件亦有解釋權之法理,更無所謂適法性監督可言。
    按該法條所謂之「特殊事故」,臺北市政府與行政院雙方爭執之當事
人均不否認其為不確定之法律概念。而該不確定之法律概念,本身已屬法
條構成要件之一部分。至於該構成要件應如何解釋,必須探求立法者之本
意。就有關里長定期改選而言,有可能發生意想不到之事由,以致如期改
選有事實上之困難,故以不確定之概念,應指非比尋常之事故,但非謂其
內涵毫無界限,此觀多數大法官在本件解釋文之見解而自明:「其中所謂
特殊事故,在概念上無從以固定之事故項目加以涵蓋,而係泛指不能預見
之非尋常事故,致不克按法定日期改選或補選,或如期辦理有事實足認將
造成不正確之結果或發生立即嚴重之後果或將產生與實現地方自治之合理
及必要之行政目的不符等情形者而言。又特殊事故不以影響及於全國或某
一縣市全部轄區為限,即僅於特定選區存在之特殊事故,如符合比例原則
之考量時,亦屬之。」因此特殊概念不能任由自治團體為恣意解釋,而其
中應有一定之界限。從而不確定法律概念之解釋,只有判斷,而不生裁量
問題。換言之,其不同於得由多數合法之法律效果中為合目的性選擇之行
政裁量,而不確定法律概念之解釋,只有對錯與否之合法性問題。故本件
關鍵在於「特殊事故」解釋,究應採地方自治團體之見解,抑或上級監督
機關之見解?依本席見解,因地方制度法為中央立法之法規,上級監督機
關一則就該法之立法意旨知之甚詳,再則其對中央法規之內容有適法性之
監督權,故對特殊事故之法定構成要件之範圍,自有解釋之權限;又地方
制度法雖為中央立法之法規,如涉及自治事項之辦理,地方自治團體於必
要時,固得依本身辦理自治事項之需要為法規解釋。惟上級(中央)監督
機關對中央法規內容之解釋,本質上仍屬適法性監督範圍,縱因此發生與
地方自治團體意見之爭執,仍未逾越至合目的之監督程度。至於上級機關
因不確定概念之解釋不當而有無侵害到地方自治團體有關制度性之保障,
乃屬另一問題。如因此而涉及具體個案之爭議時,應由執司法監督之行政
法院加以判斷其是非。
四、「特殊事故」為法定實質要件
    或謂地方制度法第八十三條第一項所規定直轄市議員或直轄市長、縣
(市)議員、縣(市)長、鄉(鎮、市)
民代表、鄉(鎮、市)長及村(里)長任期屆滿或出缺應改選或補選時,
如因特殊事故得延期辦理改選或補選,乃上級監督機關有意完全授權地方
自治團體自行合目的性辦理自治事項,無關合法性的監督。而該法同條第
二項所規定直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員、縣(市)長,依第一
項延期辦理改選或補選,分別由行政院、內政部核准後辦理之規定始能稱
為合法性之監督,以示地方制度法第八十三條第一項合目的性之監督與第
二項合法性監督之區別。依本席見解,地方制度法該條第二項應由上級機
關監督核准之規定,應解釋為法定形式要件。詳言之,地方制度法第八十
三條第一項里長之延期改選,其改選之法定要件祇要具備「特殊事故」之
實質要件即可;又因縣(市)長之層次較之里長高,故該法第八十三條第
二項選舉之延期改選,不但同樣必須具備同條第一項「特殊事故」之實質
要件,而且在程序上尚須得到上級監督機關核可之形式要件始可。惟無論
如何,欲延期改選均須以符合「特殊事故」為前提要件。故「特殊事故」
在法條中應屬要件規定,而非授權規定。既為法定之構成要件,自不妨害
監督機關對自治團體適用法律時為適法性之監督,亦不得逕自解為立法者
有意授權自治團體自行認定「特殊事故」之範圍。由此可知,上級機關對
地方自治團體關於「特殊事故」之認定,因屬法律要件之解釋,故仍在適
法上監督之範圍。如解釋該第一項之「特殊事故」為授權規定,則特殊事
故之實質要件將成為贅文,此絕非立法者之本意,否則不必規定於法條,
而成為實質要件。總之,地方制度法第八十三條第一項與第二項關於延期
辦理選舉在形式要件上雖寬嚴不一,但二者均須具備實質要件,則並無不
同。
五、單純調整里行政區域不立即構成「特殊事故」
    多數大法官在本號解釋之理由書強調本件既為地方自治事項又涉及不
確定之法律概念,上級監督機關為適法性監督之際,固應尊重該地方自治
團體所為合法性之判斷,但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監
督機關尚非不得依法撤銷或變更,對此類之審查密度,從學理方面提出六
點可參酌事項,本席可資贊同,但仍有補充說明之處。
    按調整里行政區域本身,應非判斷是否為特殊事故之唯一依據。調整
里之行政區域乃一客觀之事項,任何地方自治團體均得基於本身地方自治
事項之辦理,作合目的性的調整行政區域乃理所當然。問題之關鍵在於調
整里行政區域致延期改選之因果關係如何?延期改選有無人為操縱之因素
,抑或為非比尋常之事故發生?里行政區域之調整,其本身不能決定是否
為「特殊事故」,而應從調整里行政區域之原因而導致里長改選延期之整
個事情之後果,加以綜合的判斷,始能決定上級監督機關有無逾越適法性
之監督權,抑或地方自治團體有無恣意、濫用或其他違法之情事存在。
    按不確定之法律概念出現於各種法律條文中,比比皆是,而其解釋發
生爭議時,應由實際負責之司法機關判斷有如上述。惟解釋該各種不同之
不確定概念均有其共同特性,即應就該事實狀況與其因果關係全盤瞭解後
,始為綜合性之判斷。例如解釋「不堪同居之虐待」不確定概念時,應斟
酌當事人之地位、教育程度及其他情事定之(三十二年上字第一九0六號
參照)。又如裁判離婚時陷於生活困難之贍養費之請求,其給與是否相當
之不確定概念,當視贍養人之經濟能力及被贍養者需要狀況權衡規定,至
贍養以何時為準,須於請求贍養費時斟酌雙方現況定之(民法第一0五七
條、院解字第七四四號參照)。有鑑於此,為有助於本件爭議之解決,受
理救濟之機關對以下各點均應請一併參酌:
1.里長的任期為地方制度法第五十九條第一項所明定,其產生經由里長之
  選舉,其與里民之間自有公法上之契約關係存在,地方自治團體如藉特
  殊事故之理由辦理延期改選,有無違背與選民間的約定,抑或因其層次
  低,不必顧慮與選民間的約定?
2.全國各縣市政府均因人口之變動需要調整里行政區域,但各縣市政府均
  在里長改選前調整完成,而無影響里長之改選,祇有臺北市政府未能如
  期調整,臺北市是否有非比尋常之事故發生,以致影響里長之改選,抑
  或另有其他特殊原因,而延期改選?
3.臺北市調整里行政區域,全市共有四三五里之多,依臺北市政府提供之
  資料,影響里長選舉之行政區域約為六十多里,約占七分之一,為此里
  數之調整而影響全部四三五里之選舉,有無違反多數意見所稱之比例原
  則,抑或因全市里長任期一致性起見或另有其他原因,而必須將全市里
  長全部延期改選?如期改選與延期改選里長之利弊衡量又如何?
4.、依法律之規定,本屆里長之改選應在民國九十一年六月八日改選,但
  臺北市政府遲至同年四月四日始通知臺北市選舉委員會,然後臺北市政
  府於民國九十一年四月八日公告延選辦理里長選舉。以如此急迫的時間
  變更選舉之日期,有無對於選舉準備人力、物力之里長候選人違反公法
  上保護信賴利益之原則,抑或里行政區域因非自治團體,不必顧慮該原
  則?
5.綜合判斷的結果,「特殊事故」之涵義所界定之範圍,究為合法性監督
  抑或合目的性之監督?
    基於以上理由,爰提出協同意見書如上。
        協同意見書                                大法官  蘇俊雄
    本解釋多數意見就程序部分認臺北市政府應循行政爭訟程序提起救濟
,就實體部分做成抽象解釋,認地方自治之實施涉及不確定法律概念者,
監督機關應依所涉事項類型為高低不等之審查密度。此二結論均值贊同。
惟何以在程序部分實質駁回當事人之聲請後,又對實體部分作成抽象解釋
?爰就司法權限之分派、自治監督、審查密度,以及地方自治、民主原則
及基本權保障間之關係,從憲法的觀點說明如下:
一、憲法第七十八條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令
    之權。」故衡諸我國憲法關於釋憲制度之設計,係授予釋憲機關從事
    抽象審查之規範控制,尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。立
    法機關對於訴訟救濟固然得衡量訴訟性質以法律為合理之規定(本院
    釋字第三九六、四一八、四四二、四六六、五一二等號解釋參照),
    但如該規定與司法權限分派、行使之憲法意旨有所不符,司法者於行
    使職權之際,自應本於對憲法忠誠之義務,依據該規範意旨而為職權
    行使之限縮或擴張。本件臺北市政府對於行政院依地方制度法第七十
    五條第二項撤銷其里長延選決定之處分不服,其爭執焦點則集中於地
    方制度法第八十三條第一項所定「特殊事故」之解釋與適用。依地方
    制度法第七十五條第八項前段之規定,「第二項、第四項及第六項之
    自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲
    請司法院解釋之。」固授予由本院解釋自治團體與監督機關間疑義之
    權惟本件核心爭議與憲法權限秩序並無直接之關連,故本院無從略過
    法律解釋之層次,就系爭監督處分之合憲性為具體之論斷。本院釋字
    第五二七號解釋理由書謂:「衡諸憲法設立釋憲制度之本旨,係授予
    釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七十八條),除由大法官組
    成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第五條)
    ,尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。」可資參照。惟鑑於我
    國地方制度迄未發展成熟之特殊處境,本院特依地方制度法第七十五
    條第八項予以受理,僅於憲法所賦予職權之範圍內,從憲法權限分派
    之觀點,對地方制度法第七十五條第八項前段所稱疑義(何謂「特殊
    事故」)為抽象之闡釋,俾有助於自治行政、自治監督以及司法審查
    間之互動與權限劃分原則之建立。多數意見受理本件聲請之理由,可
    資贊同。
二、上級機關對地方自治團體的監督,可區分為合法性監督與合目的性監
    督。本院於釋字第四九八號解釋中亦指出,「中央政府或其他上級政
    府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅得按事項之性質
    ,為適法或適當與否之監督。」惟本號解釋對於不同規範層級之自治
    事項,或非屬自治事項之委辦事項,得否及如何加以監督,則未更進
    一步加以說明。從憲法保障地方自治的觀點而言,上級機關得否對地
    方自治團體為監督,以及得為何種型態之監督,應依系爭事項為自治
    事項或委辦事項,以及系爭自治事項是否為憲法所保障之自治事項或
    法律所保障之自治事項,分別判斷。具體言之,地方自治團體就憲法
    所保障之自治事項,中央機關應尊重地方之決定,不得為任何之監督
    ;就法律所賦予之自治事項,中央機關得為適法監督,但不得為適當
    監督(即本解釋所稱「合目的性監督」);就中央委辦地方之事項,
    中央機關得同時為適法監督及適當監督。依我國憲法第一百十八條之
    規定,「直轄市之自治,以法律定之。」相較於憲法分別列舉自治事
    項之省自治與縣自治,憲法對直轄市自治之保障僅止於直轄市應擁有
    自治權,但該自治權之內容、範圍、或程度,則屬立法者之裁量。故
    「直轄市僅其做為地方自治團體的地位受到憲法的制度保障,至於固
    有自治事項之內容與範圍則否,充其量只能由普通法律賦予,換言之
    ,只是一種『法律範圍內的自治』,不受憲法直接保障......。」(
    參許宗力,《論國家對地方的自治監督》,收錄於氏著〈法與國家權
    力〉,,頁三五七-三六二。)地方制度法第一條第一項即明示「本
    法依中華民國憲法第一百十八條及(民國八十六年七月二十一日通過
    之)中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」故因關於直轄市
    自治事項均屬法律賦予,依前述見解,中央主管機關對於直轄市辦理
    地方制度法所賦予之自治事項,得為適法監督。直轄市里長之選舉,
    雖屬地方制度法第十八條明定之直轄市自治事項,亦僅為法律所賦予
    之自治事項,而非全然不受監督之憲法保障自治事項,上級機關得對
    之為適法性監督。故自治監督機關認自治團體辦理自治事項時,對中
    央法律之解釋有誤而撤銷其辦理該自治事項之行政行為,係屬上級機
    關對地方自治機關行使適法性之監督權。惟該監督權之行使是否合法
    ,有無逾越適法性監督之範圍而為適當性之判斷,則為另一問題。
三、從規範審查密度的觀點而言,行政監督機關或司法機關在審理地方自
    治之法律爭議,應依所涉及之事件類型,而有不同之審查密度。依多
    數意見所稱,中央法規使用不確定法律概念,雖係賦予該自治團體相
    當程度之判斷餘地,但非謂地方自治團體在全部的自治事項上均有完
    全的決定權,「如其判斷有恣意濫用及其他違法情事,上級監督機關
    尚非不得依法撤銷或變更。」至於地方自治團體之判斷是否有恣意濫
    用及其他違法情事,應區別事件類型而分別適用高低不等的審查密度
    。分析一般被認定屬行政機關判斷餘地之類型,分別具有不可取代性
    、高度專業性、或高度預測性等特色。所謂不可取代性,係指無法或
    不適當以第二次之判斷取代先前第一次之判斷,如考試成績的評量,
    如再重新閱卷甚至重新舉辦考試,將影響考試之公平性,故司法機關
    (或上級機關)不得再重新評定考試成績,以取代原先評審之判斷。
    公務員考績之評定亦同;所謂高度專業性,係指相對於行政處分作成
    者而言,評價者之專業知識較為不足,如捷運結構瑕疵應以補強或重
    建方式解決之決定,行政機關較司法者具高度之專業,自應加以尊重
    ;另所謂高度預測性,亦係建立於預測者較司法者有更高度專業性的
    前提上。依此,地方自治團體仍應依系爭地方自治事務之辦理是否涉
    及地方機關之專業,或僅屬一般法律概念之解釋,而與地方之特色無
    關者,分別享有不同程度之判斷餘地。換言之,即司法機關亦應依所
    涉地方自治事項之類型,而為不同的審查密度。
四、自治事項之辦理涉及不確定法律概念者,如關係到民主政治運作基本
    原則、或憲法所保障人民政治性基本權(如選舉權、言論自由、結社
    自由與集會自由)、或人身自由等權利類型者,則應對自治團體為較
    高密度之審查。本件臺北市政府因延選里長而與中央對地方制度法第
    八十三條「特殊事故」不確定法律概念發生解釋上之爭議,依合憲性
    控制之觀點,解釋地方制度法第八十三條所謂之「特殊事故」,不應
    排除憲法所設定客觀價值秩序之思考。而所謂客觀價值秩序,除憲法
    條文明示的規範內容外(如憲法第一條、第二條之民主原則),尚包
    括釋憲機關透過釋憲機制將抽象之憲法條文加以詮釋,並適用於具體
    個案後,所形塑出之憲法價值體系。故地方自治團體關於自治事項之
    辦理,中央主管機關對於不確定法律概念所為之釋示,司法機關對於
    自治監督合法性之判斷等國家機關公權力之行使,均應本此意旨,受
    憲法解釋所具體彰顯之憲法原理原則之拘束,如此始得以維護憲法規
    範框架下政治秩序運作之和諧。
    為有助於將來受理本件爭議的行政救濟機關對相關憲法爭點的釐清,
    爰提協同意見說明如上。
        部分不同意見書                            大法官  曾華松
壹、本件多數意見認為:本件既屬地方自治事項又涉及不確定法律概念,
    上級地方自治監督機關為適法性監督之際,除發現該管下級地方自治
    機關,有恣意濫用及違法情事,得依法予以撤銷變更外,仍應尊重該
    管下級地方自治機關所為判斷,固為本席所贊同。惟多數意見,將聲
    請機關聲請意旨所指,其依地方制度法第七十五條第八項,尚未有具
    體行政處分發生前,其與上級中央自治監督機關間,事實上已發生,
    辦理當屆里長延選自治事項,「里行政區域計劃調整」是否該當於地
    方制度法第八十三條「因特殊事故」得延期辦理當屆里長改選法律爭
    議的前階段「解釋訴訟」事件,另節外生枝自為見解,與核屬後續即
    後階段事項之同法第七十六條第五項,已有具體行政處分存在為前提
    之行政救濟程序,提前混為一談。將係屬前階段「解釋訴訟」之同時
    ,另創造依行政訴訟法第二條規定,須法律另有規定始得為之的所謂
    :「無法律特別規定之無名行政爭訟」,並將「解釋訴訟」階段,依
    法屬於本院受理解釋範圍之本件解釋訴訟,就系爭法律疑義,祇予以
    形式上抽象解釋,而不予實質具體解釋,解決聲請人之疑義。且把具
    體實質解決法律疑義紛爭之任務,推由在程序上無從為實體上受理之
    訴願機關及行政法院為之,則為本席所難苟同。茲將本件無從提起行
    政爭訟,以及本件應予具體實質解釋之理由臚列如下:
一、「解釋訴訟」與「行政爭訟」有別本件聲請解釋意旨,端在法律解釋
    之疑義,核其性質,純屬「解釋訴訟」之範圍。此與訴願法第一條第
    二項、第三條第一項、行政訴訟法第四條第一項、地方制度法第七十
    六條第五項,兼涉及事實及法律爭議之中央或地方機關,就公法上具
    體事件所為決定或其他公權力措施,而對外直接發生法律效果之單方
    行政行為循序涉訟之「行政爭訟」有別。蓋前者,依不確定法律概念
    含義之釋示及其選項範圍之界定,紛爭即告解決;後者則有賴進一步
    ,對於具體爭議事實加以合法認定,始克解決紛爭;提起行政訴訟以
    前,原則上並有申訴或訴願前置程序。不特此也,前者,依地方制度
    法第七十五條第八項規定,上級地方自治監督機關,就直轄市政府辦
    理自治事項所為行政釋示,該自治機關並不當然受其拘束,從而不受
    行政上下監督關係之拘束,得對之表示不服提起解釋訴訟。因而有上
    揭「解釋訴訟」之設,其來有自。後者,自治機關辦理自治事項,受
    上級自治監督機關所為涉及其本身主觀利益之行政處分,依司法院三
    十四年院解字第二九九0號解釋及最高行政法院四十九年裁字第二二
    號判例及四十七年裁字第五十一號判例,得提起訴願及行政訴訟者,
    亦僅限於有主觀上利益存在,或已依地方制度法第七十六條第五項特
    別規定之申訴程序,始得循序提起行政訴訟。此種涉及行政處分之行
    政訴訟,如其內容係屬自治事項之範圍,依訴願法第七十九條第三項
    ,受理訴願機關,僅就原行政處分之合法性進行審查決定,且均以有
    行政處分之存在為前提;其提起行政訴訟,亦同。經核本件係屬上揭
    前階段之「解釋訴訟事件」,核與有違法行政處分存在,始得提起行
    政爭訟者有別。徒就聲請意旨所指上級自治監督機關所為系爭行政釋
    示之爭議,固無從認為係行政處分,即就內政部報請行政院撤銷臺北
    市政府致臺北市選舉委員會延選當屆里長決定之內部函件而言,依地
    方制度第七十六條第一項至第五項之規定意旨,暨最高行政法院二十
    三年裁字第一三四號、四十一年判字第十五號、六十年裁字第八十八
    號、四十四年判字第十八號、四十七年判字第六十三號、四十八年判
    字第七十號、五十年判字第七號、五十三年判字第五十一號諸判例,
    亦純屬行政機關內部之事實行為,並非對外發生拘束力之行政處分。
    而系爭行政院之上揭「職務命令」,不論是否有效,並非行政處分(
    張自強、郭介恆,訴願法釋義與實務,頁十一,二00二年二月初版
    ),不惟無從循序提起行政訴訟,且非聲請機關聲請解釋之範圍。多
    數意見既認為:「本件聲請屬地方政府依據中央法規辦理自治事項,
    中央與地方政府間對中央法規之適用發生爭議。」、「其爭訟之標的
    為中央機關與地方自治機關間就地方自治權行使之適法性爭議」,則
    依法自屬本院應予具體實質解釋範圍,卻又認為對之應循行政爭訟程
    序解決之,顯欠合法依據。良以我國現行行政訴訟法立法之初,其修
    正原則已明白揭示:「增加訴訟種類,除原有之撤銷訴訟外,增加確
    認訴訟及給付訴訟」(註二),而其修正緣由,亦詳述:「現行行政
    訴訟僅得提起撤銷訴訟,對於確認行政處分無效之訴訟、確認公法上
    法律關係成立或不成立之訴訟、確認已執行完畢或因其他事由而消滅
    之行政處分為違法之訴訟及公法上給付之訴訟等公法上爭議事件,因
    不得提起行政訴訟致無救濟途徑,亟待增加行政訴訟之種類」(註三
    ),行政訴訟法新舊條文對照表暨說明,第二條說明三,亦明白揭示
    :「本條係有關行政訴訟審判權之概括規定,至公法爭議之具體訴訟
    ,仍須具備本法所定各種訴訟之要件,始得提起。」申言之,法律秩
    序之維持為目的之客觀訴訟,其中復有公益訴訟及機關訴訟之分。而
    機關訴訟乃解決關係國家或公共團體之機關相互間主管權限之範圍或
    其權限行使違法與否之紛爭所設置之訴訟;亦即機關訴訟,乃屬權限
    之爭執,而非當事人間具體權利義務之爭執,非由法院當然應為審理
    之法律上之爭訟。故無論公益訴訟抑或機關訴訟,均須有法律特別規
    定乃可。否則,下級機關就其上級機關之權限行使而侵害其權限者,
    不得以訴訟爭執(註四)。此外,有關法令效力訴訟,係屬抽象的規
    範統制,乃客觀訴訟之一種,而不屬於法律上之爭訟。因之,須有特
    別規定,始得承認。就此意義而言,我國行政訴訟法,並未承認此項
      制度(註五)。申言之,若尚未達到提起行政訴訟之程度,即不得
    向行政法院為任何請求。凡此,亦有最高行政法院二十三年裁字第一
    三四號判例可按,並有地方制度法第七十六條第一項至第五項,可資
    參照。
    地方自治機關依法律規定,應定期改選轄區里長,而怠於如期辦理。
    此一行政上之不作為致損害急於競選里長之候選人利益者,依修正前
    訴願法第二條規定,雖視同行政處分,里長候選人得循序提起行政訴
    訟,但行政機關實際上並無處分,當事人循序提起行政訴訟後,行政
    法院如何撤銷之?(註六)為解決此一問題,現行行政訴訟法乃設立
    課予義務訴訟之規定。現行訴願法則刪除行政機關於法定期限內不作
    為致損害人民之權利或利益視同行政處分之規定。至於上級自治監督
    機關與下級自治機關間公法上之爭議,則地方制度法第七十六條第一
    項至第五項,設有上級機關之代行處理規定。就本件而言,依法行政
    院如必欲臺北市政府如期舉行當屆臺北市里長如期改選事宜,仍應由
    行政院下命臺北市政府,命其於一定期限內辦理當屆里長選舉,臺北
    市政府於期限屆滿前,提出申訴,行政院審酌事實,未變更原處分,
    並依法代行處理,臺北市對於代行處理之處分,如認為有違法時,始
    得循序提起行政訴訟(地方制度法第七十六條第一項至第五項規定參
    照)。凡此程序,乃現行訴願法第一條第一項所指「法律另有規定者
    」之前置程序,亦係行政訴訟法第二條所指「法律別有規定」,毋庸
    主觀訴之利益存在即得興訟之無名行政訴訟。換言之,就本件而言,
    在行政院下命臺北市應於一定期限內辦理當屆里長選舉以前,縱令行
    政院曾根據內政部之函釋意見,下命撤銷臺北市政府致臺北市選舉委
    員會里長延後選舉之決定,依地方制度法第七十六條之規定意旨,亦
    無從認定有任何具體之行政處分存在。此參諸現行訴願法第二條第一
    項、第二項規定,益信而有徵。在核屬「解釋訴訟」之前階段,臺北
    市政府即無從對之申訴、訴願,以及提起行政訴訟。此外,行政院根
    據內政部之函釋意見,下命撤銷臺北市政府致臺北市選舉委員會里長
    延後選舉之決定前,內政部雖前後二次以同一見解之函釋,請臺北市
    政府考慮就系爭延選案儘速依法處理,核屬就特定之地方自治事項發
    布職務命令而已,亦非行政處分之可比,自不待言。總之,依現行行
    政訴訟立法之初之立法資料明示:行政法院審理之範圍,應予擴張,
    其對象不僅以違法之行政處分為限,並包括所有公法上之爭訟,但憲
    法或法律另有規定,由其他司法機關審理者,不在此限。至於何種公
    法上爭議得為行政訴訟之對象,待以後核定條文時再決定(註七)最
    後,終由立法機關通過並由總統公布現行行政訴訟法第二條、第三條
    。其所稱得依該法提起行政訴訟者,係指撤銷訴訟、確認訴訟及給付
    訴訟定案。依本席所見,無論如何,無從依本院解釋之方法創造所謂
    「無名之行政訴訟」。事實上,無名行政訴訟,除無名撤銷訴訟外,
    尚有無名確認訴訟及無名其他訴訟。就本件而言,何以在無行政處分
    存在之下,多數意見認為得循行政爭訟程序解決之?若謂得提起無名
    撤銷訴訟,但既無行政處分存在,自無從提起;如謂得提起無名確認
    無效訴訟,則正屬本院依地方制度法第七十五條第八項「解釋訴訟」
    之範圍,與無名行政訴訟無涉;至無名其他訴訟,在無任何行政處分
    存在情形下,行政爭訟之受理機關,依訴願法及行政訴訟法,亦無從
    受理。良以臺北市政府依地方制度法第七十六條第一項至第五項之制
    度設計,在行政院下命臺北市政府,命其於一定期限內辦理當屆里長
    選舉,而臺北市政府於期限屆滿前仍未遵命辦理,並由其踐行申訴程
    序、且由上級自治監督機關代行處理當屆里長改選事宜以前,無從提
    起行政訴訟。又訴願法所定不變期間,乃法律規定之法定期間。臺北
    市政府祇依法行事,聲請本院解釋法律疑義而已。該市政府從無誤向
    非管轄訴願機關提起訴願之情事,何勞本院依訴願法第六十一條替其
    解脫。又臺北市政府依法向本院聲請解釋法律疑義,確是正途,何有
    本院院字第四二二號解釋,誤向其他機關請求救濟之有?此外,依司
    法個案拘束原則,多數意見已認為本件非屬本院釋字第五二七號解釋
    之範圍,足見本件與該號解釋無涉。何以多數意見復引用該號解釋理
    由書,在無任何行政處分存在情形下,遽認為本件聲請意旨,係請求
    於具體處分違憲或違法之審查,即非司法院大法官所得受理?本件聲
    請意旨,正是憲法第七十八條、司法院大法官審理案件法第七條第一
    項前段及地方制度法第七十五條第八項,本院規範審查範圍,核與具
    體處分之審查無涉。申言之,本件乃解釋訴訟事件,依具體實質解釋
    即得解決爭端之事件。而非尚涉及事實認定及法律適用之一般行政訴
    訟事件之可比,彰彰明甚。足見,難為不作實質具體解釋。
二、「違法」與「不當」各異依行政訴訟制度研究修正委員會制定現行行
    政訴訟法之歷史背景,即該委員會第四次會議明白記載:「......1.
    不宜以明文規定「不當」或「違法」行政處分之意義,可由行政法院
    參酌當時之時代背景與法治精神,以判例解釋之。2.行政訴訟法第一
    條第二項宜修正如下:裁量條款,行政法院對裁量行為不予審查,但
    逾越裁量或濫用裁量權者,不在此限。」(註八),現行行政訴訟法
    第四條第一項及第二項之規定意旨,亦同。本件系爭地方制度法第八
    十三條第一項「如因特殊事故,得延期辦理改選或補選」,其含義如
    何,其認定基準之選項範圍應如何界定,始為在該條合法範圍內,正
    是本院本件「解釋訴訟」之解釋對象。此與行政法院審查行政處分有
    無違法或有無越權濫權違法論之情形,應參酌當時之時代背景與法治
    精神,個案判斷;以及以有行政處分存在為前提之地方制度法第七十
    六條,行政院、中央各該主管機關,得根據下級自治機關之申訴,審
    酌事實,變更或撤銷原處分者無涉。多數意見,一方面認為本件訴訟
    標的為「適法性爭議」之「解釋訴訟」事件。另一方面卻又認為本件
    係行政處分違法性爭議,即有無違法或違法論情形之行政訴訟事件,
    其邏輯推論,已前後矛盾。多數意見又進一步認為中央監督機關所為
    適法性監督之行為是否合法,對受監督地方自治團體之臺北市具有法
    律上之利益,即自治權或其他公法上之利益,亦有違本院三十四年院
    解字第二九九0號解釋、最高行政法院四十九年裁字第二二號、四十
    七年裁字第五十一號判例,且與訴願法第一條第二項規定之立法意旨
    (詳該條項原立法說明),以及行政訴訟法第二條所稱法律別有規定
    之地方制度法第七十五條第八項暨同法第七十六條之規定不符。多數
    意見不啻認為提起行政訴訟之臺北市政府或自治團體本身,無主觀上
    的訴之利益,亦得提起行政訴訟。無異在無法律規定之下,創造了無
    訴之利益,亦即不具備訴訟要件,亦可合法提起行政訴訟之「無訴訟
    利益」之行政訴訟。此項創見,顯然無合法根據。不特此也,本件紛
    爭,依解釋訴訟,由本院作具體實質解釋,已可完全解決紛爭,程序
    迅速簡捷有效。多數意見卻認為聲請機關或自治團體應另循序提起行
    政爭訟,以資解決,亦與行政爭訟要件中,有保護之必要,始得提起
    行政爭訟之要件不符,無從據以起訴。
貳、綜上所述,本席試擬本件解釋文如左:
一、依中華民國憲法有關地方制度之規定,中央尚無得逕就特定之地方自
    治事項發布職務執行命令之依據,現時設置之地方自治監督機關,亦
    無就地方自治事項又涉及不確定法律概念,逕行以本身之判斷予以替
    代之權限。
二、直轄市里長延期辦理改選或補選,應由直轄市政府核准後辦理,地方
    制度法第八十三條第三項定有明文。直轄市里長任期屆滿或出缺應改
    選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選或補選,同條第一項亦
    設有規定。既由直轄市政府為之,基於憲法第一百十八條及憲法增修
    條文第九條第一項,直轄市之自治,受法律保障之規定,暨地方制度
    法第七十五條第二項,直轄市政府辦理自治事項,祇受憲法、法律及
    基於法律授權之法規監督之理由。直轄市政府因特殊事故,辦理里長
    延選或改選時,關於特殊事故之認定,除有顯然違法或越權濫權之情
    形外,自應尊重直轄市政府之決定。
三、上揭特殊事故之認定基準,法律並未授權統由自治監督機關之內政部
    暨行政院訂之,而特殊事故之不確定法律概念,容有法律見解之歧異
    ,惟在法律範圍內之多數選項基準,既為法之所許,自不得由自治監
    督機關在無顯然違法之情形下,以所謂違法為理由,逕予撤銷該直轄
    市政府核准延選里長之決定。
四、多年以來,行政先例,諸多關於首揭法條所指特殊事故之案例,為維
    持法律秩序之安定,特殊事故之認定,該直轄市政府援例參照辦理,
    尚難謂為其所為行政裁量有恣意濫權之違法。至於准予延選並不以有
    不可抗力或重大事故為限,祇要有特殊事故,即得為之。此項因特殊
    事故,既得延選之法條規定有無違反民意政治乙節,核屬地方制度立
    法自由裁量之空間,非本院解釋範圍。
參、司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權,為憲法第七十八條
    所明定。其所為之解釋,自有拘束全國各機關及人民之效力,各機關
    處理有關事項,應依解釋意旨為之,違背解釋之判例、函釋當然失其
    效力。本件內政部報請行政院撤銷臺北市政府延選當屆里長之決定,
    其對於特殊事故所作解釋,認僅限於「重大天然災害、變故或其他不
    可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」
    兩種情形為限,不包括諸如里行政區域調整在內,核與上揭解釋意旨
    違背,其據以撤銷臺北市政府延選當屆里長決定之事實行為,當然失
    其效力。因系爭紛爭依「解釋訴訟」,已獲最終解決。而自治監督機
    關除該撤銷延選里長決定之事實行為外,並未進一步依地方制度法第
    七十六條第一項規定,命其於一定期限內辦理里長選舉,或為代行處
    理之行政處分,從而自不發生臺北市政府得依同條第五項循序提起行
    政爭訟之問題。爰提出部分不同意見如上。
附註:
(註一)按臺北市「里行政區調整方案」,嗣於九十一年六月二十六日,
        經臺北市議會通過,並由臺北市政府訂於九十一年九月一日開始
        實施,且已於其前即九十一年七月二十三日公告該市第九屆里長
        選舉訂於九十二年一月四日辦理,並訂於同年一月十六日就職,
        第八屆里長任期將依事實配合延至九十二年一月十六日止。
(註二)八十九年六月七日修正前行政訴訟法修正條文總說明乙、修正原
        則二。
(註三)同前行政訴訟法修正條文總說明甲、修正緣由。
(註四)司法院七十四年六月出版,八十四年六月再版,司法院行政訴訟
        制度研究修正資料彙編,頁四二0至四三二、頁四六六至四六
        九、頁四八二至四九一。
(註五)同註四,頁五三七。
(註六)司法院七十五年六月出版,八十四年六月再版,司法院行政訴訟
        制度研究修正資料彙編  ,頁六三、六四參照。
(註七)同註四,頁二六一。
(註八)同註四,頁二六二。
        不同意見書                                大法官  劉鐵錚
    本席對解釋文有關地方制度法第八十三條第一項「特殊事故」涵義之
解釋,雖表示贊同,並認為此為本件聲請案之關鍵問題,解釋文所為之詮
釋,理論與實際兼顧,並能確實把握憲法保障地方制度之精神、落實地方
自治團體之自治功能,惟關於左列重要事項,本席則與多數意見不同:
一、本件解釋對臺北市政府聲請統一法令見解之解釋,認為不合受理要件
    ,不予受理,本席難予同意。
二、本件解釋依地方制度法第七十五條第八項受理解釋後,竟不對臺北市
    辦理自治事項─延期選舉之決定,作出是否違法、違憲之終局宣告,
    本席難予同意。
三、本件解釋以事涉具體處分為由,認臺北市應提起行政爭訟以求救濟,
    迴避大法官依法應自行肩負公法爭議解決之責任,本席難予同意。茲
    分別說明理由如後:
第一
    機關間法律見解爭議,不僅影響政府機關威信,也直接影響人民權益
,有速為終局解決之必要,是憲法第七十八條、增修條文第五條第四項明
定大法官掌理解釋憲法並有統一解釋法律及命令之權。依司法院大法官審
理案件法第七條第一項第一款規定,必須是中央或地方機關就其職權上適
用法律或命令所持見解與他機關適用同一法令所已表示之見解有異,且不
受他機關見解之拘束時,方得聲請統一解釋。本件聲請案中,地方自治團
體之臺北市對自治事務有其自主之法令解釋權,而行政院之解釋,只不過
為不具拘束力性質之行政指導性質之行政干預,對地方自治團體並無拘束
力。雙方發生爭議時,臺北市政府自享有聲請大法官為統一解釋之權利。
若謂臺北市應受上級監督機關見解之拘束,則其自有服從之義務,又何能
以行政訴訟尋求救濟?大法官強令當事人以行政救濟解決爭議,不僅理由
前後矛盾,也曠日廢時,最後無異剝奪或架空當事人依法原得享有之聲請
大法官統一解釋權。此與人民權利遭受侵害,認確定終局裁判適用法令所
表示之見解,與其他審判機關之確定終局裁判,適用同一法令時所已表示
之見解有異者,須依法定程序聲明不服,或非後裁判變更前裁判之見解者
,方得聲請統一解釋之情形大相逕庭(司法院大法官審理案件法第七條第
一項第二款參照)。大法官對應受理之聲請統一解釋案,有受理之義務,
且此一解決途徑可快速解決爭議,何需延宕數月,今多數意見卻不附理由
而不予受理,本席自難同意。
第二
    依地方制度法第七十五條第八項規定:「第二項、第四項及第六項之
自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司
法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行
。」足見發生違法、違憲疑義者,應為地方政府所辦理自治事項之本身,
而非監督機關之撤銷行為,此兩者雖有牽連關係,但概念上仍有所不同。
因是之故,本件依地方制度法第七十五條第八項聲請司法院解釋之標的,
應是臺北市政府延期辦理選舉決定之本身,解釋文竟以中央監督機關之撤
銷處分涉及具體行為違憲或違法之審查,認其應提起行政訴訟以求救濟。
姑不論審查對象是否錯誤,即就行政院撤銷行為言,性質上是否果為行政
處分,本已大有爭論;然無論如何,該條文白紙黑字之「司法院解釋」,
實無法轉換為「行政爭訟」。查民國八十八年地方制度法立法審議該條文
時,原有五種版本,對於辦理自治事項有無違憲違法發生疑義時,其紛爭
解決制度,也有兩種不同之設計,其中之一雖為行政爭訟,但最後為立法
者所不採(參見立法院公報第八十八卷第五期)。大法官難道可藉由解釋
回復立法院所不採之規定?大法官豈可全然無視法律之明文與立法者之原
意?司法院大法官審理案件法第十三條明定大法官解釋案件應參考立法資
料之規定,又豈是具文。大法官在提示行政法院審查本案時,應注意臺北
市「對法律概念之解釋,有無明顯違背解釋法則」,不知此一注意事項,
是否同樣亦適用於大法官本身?
第三
    多數意見以臺北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權時,
自得依訴願法第一條第二項、行政訴訟法第四條提起救濟請求撤銷。姑且
不論次級統治團體與國家間,關於憲法所保障之自治事項所生爭議,是否
為訴願法第一條第二項所稱爭訟客體,得提起行政爭訟以求救濟;然無論
如何,行政訴訟法第二條已明文規定:「公法爭議,除法律別有規定外,
得依據本法提起行政訴訟。」司法院大法官審理案件法第七條第一項所規
定法令見解之統一解釋,與地方制度法第七十五條第八項就地方自治事項
有無違法違憲發生疑義時,得聲請司法院解釋之規定,難道不是「法律別
有規定之公法爭議解決途徑」。統一解釋之要件何其嚴格,聲請司法院解
釋之規定,立法時又何其慎重,吾人對法律之明文規定視而不見,而另行
創設救濟途徑,繞經訴願及兩審行政訴訟程序,捨近而求遠,棄有而就無
,迴避法律已有之快速解決紛爭方法而不用,且不談是否有違行政訴訟法
第二條之規定,純就訴訟經濟而言,有無此必要,亦有待斟酌。
    最後本席再次強調者,本件聲請案之核心問題,係地方制度法第八十
三條第一項特殊事故之解釋,行政院係以「重大天然災害、變故或其他不
可抗力事件」,及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩
種情形為限,得延期辦理改選或補選事項;臺北市政府則認為上述情形僅
為例示,而非窮舉,不排除其他正當理由,例如因里界之調整等。本件解
釋文,大法官對特殊事故之涵義,已極盡可能使文字明白且毫不含混,「
所謂特殊事故得延期辦理改選或補選,在概念上無從以固定之事故項目加
以涵蓋,......又特殊事故不以影響全國或單一縣市全部轄區為限,....
..本件既屬地方自治事項,又涉及不確定之法律概念,上級監督機關為適
法性監督之際,以尊重地方自治團體所為合法之判斷為原則......」。無
疑已全盤否定行政院之見解,但令人費解的是,在臺北市無明顯違法及顯
然恣意之情事下,大法官仍吝於作出臺北市延期辦理選舉決定不違法之結
論,一切推給行政爭訟作長期無謂之爭議,本席不願揣測真正原因為何,
但憲法第七十八條所賦予大法官之解釋憲法及統一解釋法律及命令之權,
並經司法院大法官審理案件法第七條第一項及地方制度法第七十五條第八
項具體授權大法官之法令解釋權,大法官難道可以棄之而不用嗎?大法官
又可完全忽視行政訴訟法第二條「公法上爭議除法律別有規定外」之明文
,及地方制度法第七十五條第八項立法時顯然不採行政爭訟之意旨,迴避
憲法及法律授予大法官直接解決機關間爭議之職權,不勇於負責,不自己
承擔解釋後果,實令人遺憾不已!
    大法官對於聲請案件經受理解釋,無論其為憲法疑義之解釋、憲法爭
議之解釋或法令違憲之解釋,抑或為法令之統一解釋,端在裁判爭議、定
紛止爭,若謂大法官之解釋,僅在表示其對憲法或法令之理解,而毋庸裁
判聲請案件之是非曲直,則憲法或法律何需授予大法官釋憲權與解決機關
間爭議之法令解釋權。大法官在本件解釋案,作出似結論又非結論之判斷
,與釋字第四一九號解釋之模稜兩可,釋字第五二0號解釋之模糊不清,
如出一轍,未能及時發揮大法官解釋釐清爭議之功能,置機關間爭議久懸
而不決,令人可作不同之解讀,本席難以苟同,爰為此不同意見書。
        不同意見書                                大法官  謝在全
    本件係臺北市政府因決定延期辦理里長選舉,中央主管機關內政部認
其決定違背地方制度法第八十三條第一項規定,經報請行政院,依同法第
七十五條第二項予以撤銷;臺北市政府不服,乃依同法條第八項聲請本院
解釋。多數通過之意見旨在貫徹憲法對地方自治之制度性保障,並藉以釐
清地方與中央權限之劃分與確立紛爭解決之機制,用心之良苦,寓意之深
遠,本席深為敬佩。然程序正義之嚴格遵守乃確保實體正義實現之先決條
件,而審判獨立原則之不可絲毫凌越,更是民主憲政下司法健全之基石,
多數意見對此似未盡固守之職責,故難以贊同,爰提出不同意見書如下:
一、本件聲請解釋不合程序規定,不應受理
    多數通過之意見雖謂:本件聲請屬地方政府依據中央法規辦理自治事
項,中央與地方政府間對於中央法規發生爭議,非屬本院釋字第五二七號
解釋之範圍,本院依地方制度法第七十五條第八項受理其聲請,與該號解
釋意旨無涉云云。然查本院釋字第五二七號解釋對於地方制度法第七十五
條所定得聲請司法院解釋事項,分成四種類型:其一、有監督地方自治團
體權限之中央各級主管機關,依同條對地方自治團體行政機關辦理該條第
二項、第四項及第六項之自治事項,認有違背憲法、法律或其他上位規範
尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止執行,得依同條
第八項聲請本院解釋。其二、地方自治團體之行政機關對上開主管機關所
為處分行為,認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範
而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法
第三十條第五項聲請解釋,自治團體之行政機關得依同法第七十五條第八
項規定聲請本院解釋。其三、因中央主管機關之處分行為而構成司法院大
法官審理案件法第五條第一項第一款之疑義或爭議時,依該款規定聲請本
院解釋。其四,上述處分行為如有損害地方自治團體之權利或法律上利益
情事,經提起行政訴訟經終局確定判決後,若仍發生法律或其他上位規範
違憲疑義,而依上開審理案件法第五條第一項第二款聲請本院解釋。本件
係臺北市政府依據中央法規即地方制度法辦理自治事項,中央與地方政府
即聲請機關對於地方制度法之適用發生爭議,而依地方制度法第七十五條
第八項規定聲請本院解釋。此項聲請固不在本院釋字第五二七號解釋前三
項類型之範圍,但該號解釋理由另特別指明:「衡諸憲法設立釋憲制度之
本質,係授予釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七十八條),除由
大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事件外(參照憲法增修條文第五
條),尚不及於具體處分之違憲或違法審查。」易言之,地方制度法第七
十五條第八項規定:第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、
法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之。然辦理之自
治事項倘經監督主管機關依該條相關各項規定撤銷者,則已涉及具體處分
之違憲或違法審查問題,即非釋憲機關所得置喙,而屬行政訴訟機關審理
之範圍。此際,即應由地方自治團體依訴願法第一條第二項規定,提起訴
願,以求救濟;亦如多數意見通過之本號解釋所指出:「本件行政院撤銷
臺北市政府延期辦理里長選舉之行為,係中央主管機關認有違法情事而干
預地方自治團體自治權之行使,屬於有法效性之意思表示,係行政處分,
」因之「臺北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法
上之利益,自得由該地方自治團體,依訴願法第一條第二項、行政訴訟法
第四條提起救濟請求撤銷」。而於地方自治團體例如本件之臺北市在提起
行政爭訟,並經終局確定判決後,始得依司法院大法官案件審理法第五條
第一項第二款規定,聲請本院解釋。此正又係本院釋字第五二七號解釋上
述所指之第四類型。本院上開解釋於理由書中特別闡釋:「有監督地方自
治團體權限之各級主管機關,依地方制度法第七十五條對地方自治團體之
行政機關辦理該條第二項、第四項及第六項之自治事項,認是否違背憲法
、法律或其他上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止
或停止執行者,得依同條第八項規定聲請本院解釋。其未經本院解釋而逕
予撤銷、變更、廢止或停止執行之行為,受處分之地方自治團體仍持不同
見解,可否聲請解釋,同條第八項文意有欠明確。衡諸憲法設立釋憲制度
之本旨,係授與釋憲機關從事規範審查權限(參照憲法第七十八條),除
由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外(參照憲法增修條文第
五條),尚不及於具體處分行為之違憲或違法審查。......至於因上級主
管機關之處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事,其行政
機關得代表地方自治團體,依法提起行政訴訟,於窮盡訴訟之審級救濟後
,若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義,而合於司法院大法官審理案件
法第五條第一項第二款之要件,亦非不得聲請本院解釋。」(此所謂「其
行政機關得代表地方自治團體,依法提起行政訴訟」,係指地方自治團體
以其首長為代表人提起行政訴訟而言,例如地方自治團體之臺北市起訴時
,原告為臺北市,代表人為其市長,而非由其行政機關即臺北市政府代表
臺北市起訴,並予敘明)可見何者係得依地方制度法第七十五條第八項規
定聲請釋憲事項,何者係得依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二
款聲請本院解釋範圍,界線清楚,豈可涇渭不分。蓋地方制度法第七十五
條第八項若不如作此限縮解釋,該條項規定將生有無違憲疑義之問題。故
本號多數通過之解釋,正是本院釋字第五二七號解釋之範圍,明若觀火。
或謂多數意見通過之本號解釋仍僅係作規範審查,最後仍須由訴願受理機
關或法院為終局之判斷,然則卻又對臺北市辦理自治事項有違背法律或中
央法規例如系爭之地方制度法第八十三條第一項之疑義,未置一詞,反而
對該條項規定之特殊事故云云予以解釋,致有以規範審查之名,行介入具
體案件違法審理之嫌。從而本件聲請能否謂仍屬得逕依地方制度法第七十
五條第八項規定聲請本院解釋之範圍?與本院釋字第五二七號解釋無涉?
即非無斟酌之餘地。
二、就「特殊事故」為解釋有侵害審判獨立原則之嫌
    按憲法第八十條規定,法官須超出黨派以外,依據法律獨立審判,不
受任何干涉,明文揭示法官從事審判僅受法律拘束,不受任何其他形式之
干涉(本院釋字第五三0號解釋參照)。為維護審判獨立原則,上開第五
三0號解釋對於最高司法機關對一般通案提供相關法令、有權解釋之資料
或司法實務之見解,作為所屬司法機關人員執行職務之依據,仍多所設限
。若對具體個案提供判斷之認定標準,其有違背審判獨立原則之疑懼,實
更為明顯。本院即有大法官指出:「法官獨立審判係指法官為審判主體,
不受命令指揮。審判獨立之擔保端在排除任何影響,任何行政命令如其對
象為法院,而內容又係針對法院之審判行為,不論在外觀上是否係以行政
規則之形式出之,或以內規形式假以其他名目,......,均在排除之列。
」「因此不唯企圖對具體訴訟案件直接影響之命令為違憲,對未來可能進
行之訴訟程序間接或從旁加以影響者亦屬之」「其對訴訟逕行審理及判決
有影響之引導或建議預先予以規範者,已不僅為獨立審判之妨害,而係獨
立審判之危害」。(註一)一般命令對獨立審判之法官尚且如此,則對具
體訴訟案件之法律意見指示,其係審判獨立原則之違背,似無爭執之餘地
。本院大法官職司憲法解釋及法律、命令統一解釋,對於憲法、法律等規
定之文義、抽象或不確定概念於適用發生之疑義或爭議時,予以解釋釐清
,固然責無旁貸,本院歷來對此亦不乏解釋之先例。例如本院釋字第一0
四號解釋之商標法「世所共知」;釋字第一四七號解釋之民法裁判離婚事
由「正當理由」;釋字第二三六號解釋土地法之「不依核准計畫使用」或
「不實行使用」;釋字第三三二號解釋學校教職員退休條例之「繼續服務
」;釋字第三九九號解釋姓名條例之「字義粗俗不雅或特殊原因」;釋字
第四0六號解釋都市計畫法之「其他應加表明之事項」;釋字第四0七號
解釋之「猥褻出版品」;釋字第四三二號解釋會計師法之「廢弛其業務上
應盡之義務」;釋字第四八六號解釋商標法之「其他團體」;釋字第五二
一號解釋海關緝私條例之「其他違法行為」及釋字第五四五號解釋醫師法
之「業務上之不正當行為」等均是。上述解釋涉及具體訴訟之個案者,盡
皆由人民或法人於依法定程序提起訴訟,經確定終局裁判後,依司法院大
法官審理案件法第五條第一項第二款、第七條第一項第二款規定聲請釋憲
,或最高行政法院依同法第五條第二項規定,或由法官依本院釋字第三七
一號解釋聲請解釋。然本件係由本院指示應依行政爭訟程序解決,根本尚
未進入訴訟程序,與上開解釋先例完全不同,自不能以此類彼。
    按民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒係由法院或公務員
懲戒委員會審理,而解釋憲法與統一解釋法律及命令則由司法院大法官為
之,此觀憲法第七十七條、第七十八條及第七十九條第二項之規定即明。
是憲法就司法權之分派截然分明,自應各守職權之分際,不容任意逾越。
且於審判系統上司法院大法官更非法院或公務員懲戒委員會之第四審或上
級審,對於法院或公務員懲戒委員會受理中或可能即將受理之具體個案,
除對受理之個案有聲請釋憲之情形外(詳後述),要無經由受理聲請釋憲
案之解釋,事先表示法律意見或指示應如何辦理之權。又本院大法官解釋
,固有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意
旨為之(本院釋字第一八五號解釋參照),所指「各機關」自亦包括法院
或其他司法機關在內;然法院之受拘束是指對一般通案之情形而言,要非
指對尚未受理之具體個案,大法官得先表示自己之法律意見,使法院於日
後受理該具體個案受其解釋見解之拘束。蓋若不如此解釋,則憲法上開司
法權之分派必流於空談。上開第一八五號解釋特別指明:(普通法院之)
「確定終局裁判所適用之法律或命令,或其適用之法律、命令所表示之見
解發生有牴觸憲法之疑義,經本院依人民聲請解釋認為確與憲法意旨不符
時,是項確定終局裁判即有再審或非常上訴之理由。」(前揭解釋文及理
由書參照)。換言之,法院法官仍係於其裁判所適用之法令,或適用法令
所表示之見解,經本院解釋認屬違憲後,聲請解釋之當事人對該裁判以再
審或其他法定程序尋求救濟時,法院就該具體個案之審理始應受本院解釋
之拘束。於最高法院或最高行政法院依司法院大法官審理案件法第五條第
二項規定,或法官依本院釋字第三七一號解釋聲請釋憲者,法院受拘束之
效果亦同。易言之,法院受理具體個案應受本院見解之拘束者,應僅以此
為限。至嗣後受理其他相類之案件,應受本院釋憲見解之拘束,此則為本
院大法官上述解釋效力之所當然。本號多數意見通過之解釋一方面指出釋
憲機關之權限除政黨違憲解散事項之審理外,不及於具體處分違憲或違法
之審理,從而認本件臺北市應依行政爭訟程序請求救濟,一方面卻又於行
政爭訟程序尚未開始之前,擔憂受理個案爭訟之法院未能正確掌握地方制
度法第八十三條第一項所定特殊事故之真諦,乃對之作成解釋,表示權威
之法律意見,以指導法院之裁判,不僅有干涉法官獨立審判之虞,甚且有
逾越憲法所為司法權分派之嫌。
三、權力行使效力之最大發揮,植基於其權力行使之受尊崇
    本院大法官之解釋,有拘束全國各機關及人民之效力,固如前述,惟
此項效力之發揮仍在人民及其他國家機關之普遍支持,歙然信服而願照章
遵行。(註二)是釋憲機關於職權之行使,誠須嚴守司法權之分際,自我
謙抑,以累積本院大法官解釋受普遍支持之寶貴資產。中央監督機關對地
方自治團體依法行使其監督權,又何獨不然?按地方自治團體受憲法制度
保障,其意旨即在於確保地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自
主與獨立之地位。地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體,於中
央與地方共同協力關係下,垂直分權,以收因地制宜之效(釋字第四九八
號解釋參照)。中央監督機關對地方自治團體監督之目的,應係立於諮詢
、輔助之立場,促進地方自治之強化,而非迫使地方自治團體接受其指示
,甚而取代地方自治團體之自主決定。(註三)準此,有監督權限之各級
主管機關如擬依地方制度法第七十五條第二、四、六項規定撤銷地方自治
團體行政機關所辦理之自治事項時,自應事先加強溝通,俾實現中央與地
方共同協力關係(或謂夥伴關係),以收因地制宜之效果。此亦是本院釋
字第四九八號解釋語重心長闡明「地方自治團體在憲法及法律保障範圍內
,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予尊重」之意旨所在。況本件行
政院亦認系爭撤銷行為係行政處分,則在撤銷前於程序上更應予受處分之
相對人(例如本件之地方自治團體)表示意見之機會(行政程序法第一百
零二條參照),俾地方自治團體或得於其所辦理自治事項被撤銷前,有依
同條第八項規定聲請本院解釋之機會,而可受同項後段規定之保障。為貫
徹地方自治之自主精神,及憲法與地方制度法所一再強調司法權介入之意
旨,中央監督機關應不宜輕易介入地方自治團體之自治權行使。
(註四)惟如此中央監督機關監督職權之依法行使,乃能受地方自治團體
之完全尊重與遵行,監督之效力自然展現。
註一:參見本院黃越欽大法官於釋字第五三0號解釋之不同意見書。
註二:學者以下卓見,足供參考:法治斌教授謂,「所謂民意之認同與肯
      定,亦隨時有變化之可能,故(美國)最高法院即必須於有所為與
      有所不為之間時時面臨抉擇。易言之,最高法院雖有所堅持,始終
      如一,但不可否認其亦知所進退,多能審度情勢,或調整路線,或
      自我節制,而非一味自我膨脹,徒然製造無謂之對立與抗爭,消耗
      寶貴有限之司法資源。」(見氏著違憲司法審查之效力、拘束力、
      「表面張力」或「不自量力」?-美國法制之應然與實然,司法院
      大法官九十一年度學術研討會發表論文,九十一年十一月十六日,
      第二十頁);陳春生教授謂,「(日本)最高法院所表示之憲法解
      釋,其性質上,透過其理由本身之說服力,以獲得其他國家機關與
      國民普遍的支持,才能維持其具有權威性判斷之拘束力與實效性」
      (見氏著日本最高法院違憲審查裁判的拘束力,同前揭研討會發表
      論文,第十一頁);董保城教授謂,「學者所稱憲法機關忠誠,我
      國憲法在『五權分治、平等相維』建構上,各機關權力行使固然相
      互制衡,然而,同時更應相互扶持,尊重與體諒,據而,各憲法機
      關在行使職權作成決定時,亦應顧及其他憲法機關利益,並尊重其
      權限。」(見氏著機關權限爭議解釋之拘束力,同前揭研討會發表
      論文,第十一頁);李震山教授謂,「當然最為關鍵者,厥為大法
      官應再設法提昇其說理論證之層次與密度,增加其解釋之說服力,
      使其作成解釋之程序更為公開與透明,解釋之內容更為精緻與充實
      ,從而贏得學界與實務界之衷心支持與誠心信賴,而此實為大法官
      解釋權威性及公信力之所寄。眾所週知,具有崇高權威性及堅實公
      信力之大法官解釋,有關拘束力之問題自可迎刃而解」(此為引用
      法治斌教授著與大法官共治,難嗎?,憲政時代第二十六卷第三期
      ,九十年一月,第八十七頁。見氏著論司法院大法官憲法「疑義解
      釋」與「爭議裁判」之拘束力,同前揭研討會發表論文,第二十一
      頁)。
註三:黃錦堂,地方自治的本質與法律監督權之限制,地方自治學術研討
      會發表論文,第七頁,政大公法中心等主辦,政大公企中心,九十
      一年九月二十五日。
註四:參見法治斌,以「大」為尊或同舟共濟?-由臺北市里長延選談起
      ,政大法學評論,第七十一期,第二十一頁。

規範基礎

1. 中華民國憲法
第七十八條(司法院解釋憲法及統一解釋法令之權)
  司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。
第一百十八條(直轄市之自治制度)
  直轄市之自治,以法律定之。
2. 中華民國憲法增修條文
第五條
  司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統
  提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法
  第七十九條之規定。司法院大法官除法官轉任者外,不適用憲法第八十
  一條及有關法官終身職待遇之規定。
  司法院大法官任期八年,不分屆次,個別計算,並不得連任。但並為院
  長、副院長之大法官,不受任期之保障。
  中華民國九十二年總統提名之大法官,其中八位大法官,含院長、副院
  長,任期四年,其餘大法官任期為八年,不適用前項任期之規定。
  司法院大法官,除依憲法第七十八條之規定外,並組成憲法法庭審理總
  統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。
  政黨之目的或其行為,危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為
  違憲。
  司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加註意見,編入
  中央政府總預算案,送立法院審議。
3. 訴願法
第一條
  人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利
  或利益者,得依本法提起訴願。但法律另有規定者,從其規定。
  各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分,認為違法
  或不當,致損害其權利或利益者,亦同。
第七十九條
  訴願無理由者,受理訴願機關應以決定駁回之。
  原行政處分所憑理由雖屬不當,但依其他理由認為正當者,應以訴願為
  無理由。
  訴願事件涉及地方自治團體之地方自治事務者,其受理訴願之上級機關
  僅就原行政處分之合法性進行審查決定。
4. 行政訴訟法
第四條
  人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利
  益,經依訴願法提起訴願而不服其決定,或提起訴願逾三個月不為決定
  ,或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者,得向高等行政法院提起撤
  銷訴訟。
  逾越權限或濫用權力之行政處分,以違法論。
  訴願人以外之利害關係人,認為第一項訴願決定,損害其權利或法律上
  之利益者,得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
5. 地方制度法
第五十九條(村(里)長之職掌及選舉)
  村(里)置村(里)長一人,受鄉(鎮、市、區)長之指揮監督,辦理
  村(里)公務及交辦事項。由村(里)民依法選舉之,任期四年,連選
  得連任。
  村(里)長選舉,經二次受理候選人登記,無人申請登記時,得由鄉(
  鎮、市、區)公所就該村(里)具村(里)長候選人資格之村(里)民
  遴聘之,其任期以本屆任期為限。
  依第一項選出之村(里)長,應於上屆任期屆滿之日就職。
第七十五條(地方政府辦理自治事項違法之處理)
  省政府辦理第八條事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者,由中
  央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者,由
  中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  直轄市政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者,由
  中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  縣(市)政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者,
  由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  縣(市)政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者,
  由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  鄉(鎮、市)公所辦理自治事項違背憲法、法律、中央法規或縣規章者
  ,由縣政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。
  鄉(鎮、市)公所辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令、縣規章、
  縣自治規則或逾越權限者,由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其
  執行。
  第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、
  縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以
  撤銷、變更、廢止或停止其執行。
第七十六條(地方政府依法應作為而不作為之處理)
  直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)依法應作為而不作為,致嚴重危害公
  益或妨礙地方政務正常運作,其適於代行處理者,得分別由行政院、中
  央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之;逾時仍不作為者,得
  代行處理。但情況急迫時,得逕予代行處理。
  直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)對前項處分如認為窒礙難行時,應於
  期限屆滿前提出申訴。行政院、中央各該主管機關、縣政府得審酌事實
  變更或撤銷原處分。
  行政院、中央各該主管機關、縣政府決定代行處理前,應函知被代行處
  理之機關及該自治團體相關機關,經權責機關通知代行處理後,該事項
  即轉移至代行處理機關,直至代行處理完竣。
  代行處理所支出之費用,應由被代行處理之機關負擔,各該地方機關如
  拒絕支付該項費用,上級政府得自以後年度之補助款中扣減抵充之。
  直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)對於代行處理之處分,如認為有違法
  時,依行政救濟程序辦理之。
第七十七條(中央地方權限爭議之解決)
  中央與直轄市、縣(市)間,權限遇有爭議時,由立法院院會議決之;
  縣與鄉(鎮、市)間,自治事項遇有爭議時,由內政部會同中央各該主
  管機關解決之。
  直轄市間、直轄市與縣(市)間,事權發生爭議時,由行政院解決之;
  縣(市)間,事權發生爭議時,由中央各該主管機關解決之;鄉(鎮、
  市)間,事權發生爭議時,由縣政府解決之。
第八十三條(改選或補選之延期辦理)
  直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員、縣(市)長、鄉(鎮、市)民
  代表、鄉(鎮、市)長及村(里)長任期屆滿或出缺應改選或補選時,
  如因特殊事故,得延期辦理改選或補選。
  直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員、縣(市)長依前項延期辦理改
  選或補選,分別由行政院、內政部核准後辦理。
  鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長、村(里)長依第一項規定延期
  辦理改選或補選,由各該直轄市政府、縣(市)政府核准後辦理。
  依前三項規定延期辦理改選時,其本屆任期依事實延長之。如於延長任
  期中出缺時,均不補選。